Í umræðu um hvort halda eigi aðildarviðræðum Íslands og Evrópusambandsins áfram verða mögulegar undanþágur Íslands í lykilmálaflokkum vafalaust efstar á baugi. Verða einhverjar varanlegar sérlausnir sjáanlegar þegar „kíkt er í pakkann“ eða er borin von að fá nokkuð nema tímabundnar lausnir á meðan Ísland aðlagar sig að regluverki ESB? Eftir að hlé var gert á aðildarviðræðunum árið 2013 voru tvær úttektir gerðar á stöðu mála, annars vegar af Hagfræðistofnun Háskóla Íslands og hins vegar Alþjóðamálastofnun HÍ . Þar var meðal annars reynt að leggja mat á stöðuna hvað varðar sjávarútveg og landbúnað. Sigmundur Davíð Gunnlaugsson formaður Miðflokksins og Þorgerður Katrín Gunnarsdóttir utanríkisráðherra tókust á í Silfrinu á mánudaginn og viku bæði að úttekt Hagfræðistofnunar. Í umræðu um auðlindamál og sjávarútveg vitnaði Þorgerður í skýrsluna og sagði einmitt koma þar fram að það ætti eftir að láta á reyna hvað væri raunverulega hægt að fá í samningum við Evrópusambandið. Samkvæmt úttekt frá 2014 er ekkert fordæmi fyrir varanlegum undanþágum um fiskveiðar fyrir ríki sem sækjast eftir aðild að Evrópusambandinu. Þó eru þær ekki taldar útilokaðar – í orði allavega. Unnin að beiðni stjórnar Sigmundar Í skýrslunni , sem var unnin að beiðni utanríkisráðuneytisins í tíð Gunnars Braga Sveinssonar, er dregin fram staðan í aðildarviðræðunum en þá hafði verið gert hlé á þeim. Í stefnuyfirlýsingu ríkisstjórnar Sigmundar Davíðs frá 2013 var tekið fram að ekki yrði haldið lengra í aðildarviðræðum við ESB nema að undangenginni þjóðaratkvæðagreiðslu. Vert er að undirstrika að skýrslan er gefin út árið 2014 og þó að engir nýir aðildarsamningar hafi verið gerðir síðan hefur staða mála bæði innan sambandsins og á alþjóðavettvangi breyst verulega. Kafli skýrslunnar um sjávarútvegsreglur ESB stiklar á stóru um sögu og tilgang stefnu sambandsins í sjávarútvegsmálum. Í aðalatriðum hafi stofnanir ESB víðtækt vald til að til að setja löggjöf í fiskveiðum. Sambandið hafi eitt óskiptar valdheimildir yfir varðveislu auðlinda í fiskveiðistefnunni. Meginreglan sé sú að fiskveiðiskip skuli hafa jafnan aðgang að hafsvæðum og auðlindum í sambandinu. Þó séu undantekningar á því. Samkvæmt meginreglu geti ekkert ríki gert upp á milli eigin ríkisborgara og annarra í lögum um aðgang að fiskimiðum, nema hægt sé að færa gild rök fyrir slíku. Aðildarríkin ákveði þó hvernig veiðiheimildum þeirra sé úthlutað. Þau mega til dæmis sjá til þess að bannað sé að selja fiskveiðikvóta úr landi, til að standa vörð um efnahagsleg tengsl milli veiða og aðildarríkis. Tekið er fram að hvalveiðar og viðskipti með hvalaafurðir séu almennt bannaðar innan ESB. Nýjum aðildarríkjum ekki tekist að fá varanlegar undanþágur Skýrsluhöfundar segja að við skoðun helstu aðildarsamninga komi í ljós að nýjum aðildarríkjum hafi ekki tekist að fá varanlegar undanþágur frá sameiginlegri stefnu ESB varðandi fiskveiðar „þrátt fyrir tilraunir í þá átt“. Norðmenn hafi til dæmis sett sér hátt markmið en náð hverfandi árangri í samningaviðræðum við ESB. Í sumum tilvikum hafi ríki náð tímabundnum undanþágum eða breytt sambandslöggjöf til að takast á við „sérstök vandamál“. Hverjir eru möguleikar á undanþágum? Oft hefur verið haldið fram að umsóknarríkjum bjóðist engar varanlegar undanþágur. Í skýrslunni segir þó, með vísan í ákveðið dómafordæmi, að aðildarsamningar geti falið í sér undanþágur feli þeir í sér skýr ákvæði um slíkt. Hugtakið undanþágur er svo skýrt og tiltekið hvers eðlis þær geta verið – varanlegar eða tímabundnar – eða jafnvel hvort lögum ESB sé breytt í þágu nýrra aðildarríkja. Engin ný ríki fengið varanlegar undanþágur um fisk og landbúnað Varðandi hið margumtalað álitaefni hvort og þá að hvaða marki Ísland geti fengið varanlegar undanþágur í landbúnaði og sjávarútvegi vegna sérstakra hagsmuna landsins segja höfundar það ekki útilokað, í orði allavega. Við inngöngu nýrra ríkja er því lagalega unnt samkvæmt sambandsrétti að kveða á um undanþágur í viðkomandi aðildarlögum. Hins vegar setur sambandið ávallt fram þá meginkröfu í aðildarviðræðum að viðkomandi ríki gangi að öllu regluverki þess óbreyttu, hvort sem um er að ræða bindandi eða óbindandi gerðir eða dóma dómstóls ESB. Ástæðan er einfaldlega sú að öll aðildarríkin eiga að mati Evrópusambandsins að sitja við sama borð. Með öðrum orðum eiga leikreglurnar að vera þær sömu fyrir þau öll. – Úttekt Hagfræðistofnunar HÍ Skýrsluhöfundar fundu engar varanlegar undanþágur við skoðun á aðildarlögum einstakra ríkja, hvort sem litið er til landbúnaðar eða sjávarútvegs. Í samningaviðræðum við sambandið 1994 kröfðust Norðmenn til dæmis sérlausna varðandi fiskveiðar. Þeir vildu ráða yfir öllum hafsvæðum norðan við 62. breiddargráðu, nokkurn veginn norðan við Álasund, og öllum fiskveiðiauðlindum í norskri lögsögu. Þessi krafa byggði á mikilvægi fiskveiða fyrir efnahag Noregs og búsetu á strandsvæðum. Sambandið viðurkenndi þau sjónarmið, en engu að síður voru engar varanlegar undanþágur vegna fiskveiða í aðildarsamningnum, sem Norðmenn felldu í þjóðaratkvæðagreiðslu með 52% atkvæða. Tímabundnar undanþágur á aðlögunartíma Í grundvallaratriðum séu aðeins veittar tímabundnar undanþágur, sérstaklega í málaflokkum þar sem sameiginleg stefna gildir, líkt og með landbúnað og fiskveiðar. Þær undanþágur séu hugsaðar sem aðlögunartími fyrir viðkomandi ríki. Reglum ESB breytt fyrir fiskveiðar Möltu og heimskautalandbúnað Dæmi eru um að reglum ESB hagi verið breytt gagngert fyrir ný aðildarríki. Til dæmis fékk Malta í gegn viðauka um viðhald fiskveiðistofna í Miðjarðarhafi og í samningi Noregs, Svíþjóðar og Finnlands er heimilað að styrkja sérstaklega landbúnað í norðurhéruðum þar sem veðuraðstæður eru óblíðar. Þeim ákvæðum er hins vegar hægt að breyta síðar eins og öðrum lögum sambandsins. Kanarí ekki vænlegt fordæmi Loks er þess getið að lendur ýmissa aðildarríkja eru með ýmiss konar sérreglur. Til dæmis gilda ekki allar reglur ESB um Grænland, Færeyjar, Álandseyjar, Ermarsundseyjarnar og fleiri. Skýrsluhöfundar nefna sem dæmi Kanaríeyjar, sem eru hluti af Spáni, en við inngöngu í Evrópubandalagið á sínum tíma voru eyjarnar undanþegnar reglum um fiskveiðar. Því var síðar breytt. Höfundar efast þó um að það fordæmi geti átt við Ísland, þar sem varla sé hægt að hluta landið niður í lendur eða sérsvæði. Í niðurstöðu skýrslukaflans segir að Íslandi gæti reynst erfitt að ná varanlegum undanþágum frá reglum, sérstaklega í sjávarútvegs- og landbúnaðarmálum þar sem stefnan er sameiginleg fyrir ESB. Fordæmi séu fyrir því að ná tímabundnum undanþágum eða sérreglum, en þær haldi aðeins um tiltekinn tíma, eða þar til löggjöf sambandsins verður breytt. Skýrslan var rædd í Kastljósi á sínum tíma. Samkvæmt úttekt frá 2014 er ekkert fordæmi fyrir varanlegum undanþágum um fiskveiðar fyrir ríki sem sækjast eftir aðild að Evrópusambandinu. Þó eru þær ekki taldar útilokaðar – í orði allavega. Alþjóðamálastofnun jákvæðari Úttekt Alþjóðamálastofnunar var unnin að beiðni Alþýðusambands Íslands, Samtaka atvinnulífsins, Félags atvinnurekenda og Viðskiptaráðs Íslands. Hún byggir að nokkru leyti á fyrrnefndri skýrslu Hagfræðistofnunar, en auk þess var talað við hagsmunaaðila, sérfræðinga og embættismenn ESB og aðildarríkja. Í kafla um sjávarútvegsmál segir að sú staðreynd að íslenska fiskveiðilögsagan liggi hvergi að lögsögu ESB, og að flestir fiskistofnar eru staðbundnir, undirbyggi rök Íslands fyrir því að lögsagan verði skilgreind sem sérstakt fiskveiðistjórnunarsvæði. Þá ætti Ísland að geta beitt höfnun Noregs á aðildarsamningnum 1994 fyrir sig. Það er, að fái Ísland ekki ásættanlega niðurstöðu varðandi fiskveiðar sé líklegt að samningum verði hafnað. Höfundar skýrslunnar telja að: Ef Ísland gengur í ESB ættu íslensk stjórnvöld að geta komið að miklu leyti í veg fyrir að þurfa að úthluta afla til skipa í eigu erlendra aðila. Þetta er hægt án þess að undanþágur eða sérlausnir komi við sögu með því að setja svipuð skilyrði og gert er í löggjöf Breta og Dana til að koma í veg fyrir svokallað kvótahopp. Eitt af skilyrðunum sem sett eru í danskri löggjöf er að erlendir ríkisborgarar þurfa að hafa verið búsettir í Danmörku í a.m.k. tvö ár til að fá leyfi til atvinnuveiða í danskri lögsögu. Með þessu móti væri hægt að uppfylla skilyrði meirihluta utanríkismálanefndar um að ekki verði veitt svigrúm fyrir erlendar útgerðir að fjárfesta hér á landi þannig að nýting auðlindarinnar og afrakstur fari ekki úr landi. Varla verði þó komist hjá því að ESB verði í forsvari í sjávarútvegsmálum innan alþjóðastofnana og í samningaviðræðum við ríki utan ESB. Það gæti opnað á að önnur möguleg aðildarríki myndu krefjast þess að vera undanskilin forsvari sambandsins í öðrum málum. Haft er eftir embættismönnum að ESB að sérlausnir væru algengar innan sambandsins. Þó væri útilokað að spá fyrir um útfærslur. „Ef ætlunin er að fá botn í það álitaefni er nauðsynlegt að ljúka aðildarviðræðum.“ Þá þurfi líka að hafa í huga að aldrei fyrr hafi ríki sem hafi sjávarútveg sem grundvallarhagsmuni sótt um aðild að sambandinu. „Ísland yrði þar af leiðandi í aðstöðu til að hafa mótandi áhrif á þróun þessa málaflokks innan sambandsins.“ Þessi skýrsla var sömuleiðis til umræðu í Kastljósi á sínum tíma. Samkvæmt úttekt frá 2014 er ekkert fordæmi fyrir varanlegum undanþágum um fiskveiðar fyrir ríki sem sækjast eftir aðild að Evrópusambandinu. Þó eru þær ekki taldar útilokaðar – í orði allavega.